未来改革的四个“关键点”：政府职能、财税、户籍、土地 | 社会科学报

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政府职能必须有重大转变，从全力追逐GDP、全力扩大投资，转到以服务民生为首要任务。建议不再将GDP和投资增长率列为各级政府政绩考核指标，并减少其他短期指标的权重，未来应把老百姓的满意度作为最重要的指标来考察。

国家治理

报纸原文：《未来改革需在哪里突破》

作者：中国改革基金会国民经济研究所副所长                王小鲁

十八届三中全会提出了全面深化改革的宏大目标。近一段时期，改革在有些方面取得了进展，但若干关键领域的改革仍处在胶着状态，进展不显著。未来改革需要在一些关键领域取得突破。我认为以下几方面的改革特别重要：一是转变政府职能，二是财税体制改革，三是户籍制度改革，四是土地制度改革。

转变政府职能

以往各级政府的政绩观都以GDP论英雄，搞超出政府财力和不讲经济效益的大规模投资，大拆大建，以各种优惠政策和宽松货币政策过度刺激投资，造成了产能过剩、房屋空置、效率下降、杠杆率过高等严重结构失衡现象。结构失衡的关键是投资过度，资本形成占了GDP近一半，而居民消费比例严重偏低。要根本扭转失衡、实现可持续的经济发展，必须改变各级政府的政绩观，不能再只看投了多少资，当年GDP增长多少，而要看钱有没有用对地方，有没有效率。谁来判断？首先是市场。这就要求政府不能事事参与，要和市场合理分工。政府要做的是市场做不到而又必须要做的事，首要的是保障民生，包括改善公共服务、实现社会保障全覆盖。所以，政府职能必须有重大转变，从全力追逐GDP、全力扩大投资，转到以服务民生为首要任务，让所有人都享有公平的教育机会，都看得起病，让农民工都享有社会保障，缩小城乡差距和收入分配差距。民生问题解决得好，结构失衡问题也将迎刃而解，未来增长就有了动力。为此，政府的政绩观、激励机制、政绩考核的指标体系都需要改变。

当前，各级政府在改革政绩考核体系方面步子不大，虽不再单纯考核GDP，通常增加了如就业率、城市化率变动等考核指标，但仍然都是短期指标，也都和短期GDP增长相关，因此仍然摆脱不掉政府投资驱动、追逐GDP的模式。建议不再将GDP和投资增长率列为考核指标，并减少其他短期指标的权重，更重要的是常住人口的社保覆盖率，公共教育、医疗、社保支出占GDP比重是否合理、分配是否均衡等指标。还要注意到，统计指标会受各级政府影响，不容易保证准确客观。未来应把老百姓的满意度作为最重要的指标来考察。这不能让本级政府自己调查，要逐步建立一套通过委托独立和有资质的第三方对下级政府和各职能部门进行满意度调查的机制，逐步取代对短期统计指标的依赖。

财税体制改革

财税体制改革非常重要，经济结构失衡多与政府收支结构不合理有关。在财税体制改革中，虽然目前“营改增”已经取得了成效，但还有若干重要方面的改革进展不理想。

第一，财政公开透明。财政只有公开透明才能让社会监督，防止贪污腐败，才能避免公共资源流失和浪费，意义十分重大。现在进展程度如何？财政预算科目分为类、款、项、目四级，目前国家级的一般公共预算决算，通常公开到款到项，个别只到类，都没有到目。《预算法》规定预算做到款或项而不到目，有一定道理，例如吃饭的钱是用来打酱油还是买醋，做预算时要有一定灵活性，不便定得太死。但决算是可以更详细的，因为钱已经花了，信息是现成的。但目前决算也没有公开到目。有些大项一笔几千亿元，具体做了什么看不到，老百姓还是无法监督。地方财政公开程度更是参差不齐，许多省市该公开的没有公开，该上网的没有上网。大多数省份都没有在网上公布完整的财政收支预算决算表和预决算报告，部分省份只提供本级预决算数据而不提供全省数据，更有一些省份只公布几个简单的加总数。这种公开程度远不能令人满意。

此外，我国财政预算和决算有两个不同的分类：一是按功能分类，例如教育支出、医疗卫生支出，实际上是按部门来分的。二是按经济性质分类，指钱用来做什么，比如教育支出，是用于建学校，还是给教师发工资，或是教育局用于其他支出？这更重要。但目前按经济性质分类的信息基本不公布，看不到钱具体花在哪。至于政府性基金的收支内容，公开程度更差。这包括政府的土地收入，一年几万亿元，透明度很低。财政公开需要中央来推动，因为地方政府缺乏这方面的主动性。

第二，建立统一的预算体系。当前，我国是一般公共预算、政府性基金、国有资本经营收支和社保基金四套预算各自独立，难以做到资金统一管理和有效配置。十八届三中全会《决定》提出要建立现代财政制度，必须建立统一的财政预算体系。但这项工作进展十分有限，例如2016年财政预算和以前的财政预算相比，只有微小的调整，有个别项目从政府性基金调到了一般公共预算，其他都没变。

第三，转移支付制度改革。我国财政转移支付中很大比例是专项转移支付，专项转移没有统一标准，分配权分散在国务院各部门，结果导致地方政府“跑部钱进”，谁跑得勤谁拿得多，用途又过于分散，背离了转移支付的基本功能，也严重影响了资金的配置效率。据分析，专项转移支付资金大部分用在了投资项目上，而没有用在基本的民生需要上。十八届三中全会提出，要减少专项转移支付，增加一般性转移支付。但这项工作进展也非常有限，以2016年全国财政预算与2014年对比，可以发现专项转移支付只减少了3％。照此速度，这项改革还需要几十年。

第四，事权与财权改革。十八届三中全会《决定》提出，要建立事权和支出责任相适应的现代财政体制。这是财税体制改革的重点工作，但目前还没有看到实质性进展。

第五，财政支出结构调整。财政支出的最主要功能是保证公共服务，而不是主要用于固定资产投资和党政机关行政支出。近年来，我国公共服务支出在数量上有所增长，但如果用国际标准衡量，公共医疗卫生支出和教育支出占GDP的比例都远低于中等收入国家平均水平，而投资和行政支出比例过高。在社会保障方面，两亿多无户籍的城镇常住人口大多数没有被覆盖，同时企业社保缴费负担过重，既影响了企业发展，也影响了社保覆盖面。因此，财政支出结构需要转型，把用在无效、低效投资和过度行政开支的钱，用来改善公共服务和实现社会保障全覆盖。

应该改变一种错误认识，政府支出并非用来投资才能拉动GDP增长，实际上当前政府支出用在民生上可以更好地扩大内需、拉动增长。现在我国面临的问题是消费比例过低，投资过高。不断刺激投资，短期看扩大了总需求，长期看是扩大了总供给，加剧了供求失衡、产能过剩。只有让老百姓的消费健康成长，并加快人力资本积累，才能既支撑总需求，又保证长远经济增长。这应是财政体制改革的一项重要任务。

户籍制改革

十八大以来，中央和国务院对户籍制度改革做了部署，要求到2020年使一亿人在城镇落户，目前看推进缓慢。我们的政策是全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，也就是城市越大落户条件越严。但是就业机会更多在大城市，而不是在小城镇。调查发现，三分之二的农民工在地级以上城市打工。这就出现了矛盾，小城镇户籍放开了，但就业机会有限；大城市就业机会多，但落户条件过严。

大城市要不要限制？实际上城市规模本身产生聚集效应，人口和资源向大城市集中有经济合理性，只有个别规模过大的超大城市才需要限制。导致城市规模过大，主要是行政性配置资源造成的。在一个省，省会城市比其他城市得到的资源更多，条件更优惠；从全国来看，北京比其他省会城市得到的资源更多，条件更优惠，这额外增加了这些城市的吸引力。这些问题要解决，主要不应靠限制落户，而是靠减少行政性配置资源，让市场起作用，公平规范地分配资源。

当前有一个值得警惕的现象：一些地方名义上取消了农业户口和非农业户口的区别，实际上并未改变两种人的差别待遇。名义的改变只是为了逃避户籍改革的任务，使户籍改革的进展情况难以进行考核。这种名实不符的表面改革文章应当严格杜绝。中央政府应推一把，督促地方政府加快户籍改革。

土地制度改革

长期以来，城市建设用地由政府独家征地、独家卖地，行政性配置资源，市场几乎不起作用。地方政府垄断土地出让，产生了一个两难问题：一方面要保障民生，让老百姓买得起房子，就必须降低过高的地价和房价；另一方面政府要大量获得土地收益，又握有垄断权力，自然热衷于推高地价，也就推高了房价。两个目标发生了冲突，现实中地方政府更看重后者，使高房价的民生难题长期得不到解决。此外，政府独家支配土地资源，还导致了强征强拆、腐败和土地资源浪费。解决这个问题的根本途径是开放土地市场，在合理规划和用途管理的条件下，通过市场来配置土地资源。

十八届三中全会《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，缩小征地范围，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。随后，国家在若干县级单位进行了试点。现在几年过去了，未见明显进展，试点经验未见总结推广，而且在试点单位也有不少条条框框限制。一条限制是，规定只有乡镇企业占地才算集体经营性建设用地，才能入市。原来乡镇企业占地分布就非常不均而且过散，后来绝大多数乡镇企业也都不存在了。按这一规定，大部分地区都无法形成土地市场，土地即使转让，也很难有效利用。另一条限制是，农民的房屋和宅基地只能在本村村民内部流转。但本村村民没有足够的购房需求，根本形不成市场。

我国的城镇化还在推进，大量农村人口进入城市，就需要解决两头的问题：一头是推进户籍改革，让进城人员能安家落户；另一头是农村闲置下来的房子和宅基地需要盘活。如果按上述限制，农村的闲置土地资源就永远无法有效利用，城市也得不到需要的土地。因此，应当允许农民的土地和房屋在更大范围内进行交易。有人愿意到农村投资，购买闲房空地开发乡村旅游或休闲度假，既有效利用了资源，又给农民带来收入，是好事而不是坏事。有些地方还可能进一步繁荣起来，逐渐形成新的城市。不适合非农用途的闲置土地可以复垦为耕地，参考重庆的地票制度和成都的土地指标交易制度，通过市场进行置换，使边远农村的闲置土地也得到利用，让农民也能分享城市化带来的收益。这些改革应当继续探索和完善，形成一套制度，逐步在全国推广。

也要看到，对开放土地市场的种种限制，有思想守旧的因素，也有一些实际原因。首先，有些地方政府和房地产商串通一气，违反农民意愿圈地占地，强制农民搬家上楼。开放土地市场后，这类乱象有可能在市场交易的旗号下重演。因此在开放土地市场的同时，必须规范政府行为，使之严守中立，并承担保护农民合法权益的职责。其次，有人担心开放土地市场会冲击十八亿亩耕地红线，或打乱国土规划布局。这不无道理。但开放土地市场和保护耕地、遵守国土规划并不必然矛盾，关键在于加强管理，保证土地市场交易公开透明、合法合规。

事实上，利用市场进行调节，有利于实现耕地动态平衡，也有利于合理规划。当前，一方面，农村的闲置房、土地资源得不到有效利用，另一方面，城市扩张又不断占据更多农田，靠行政手段难以协调这一对矛盾。还有很多政府规划的城市新区和开发区利用率很低，浪费了大量土地资源。因此，保护耕地，实现占补平衡，合理规划国土资源，也要通过市场导向的资源配置才能更好地实现。有人认为，现在很多城市的建成区面积已经大大超标了，再开放土地市场，会造成更多的资源浪费。事实恰恰相反，城市土地资源的浪费多是政府配置资源的结果。开放土地市场，有利于指示合理配置资源的方向，从而校正这类错误。

文章原载于社会科学报第1569期第3版，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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